第七節 清代的地方行政及其運作(1/4)

    清代的地方官製，跟明代差不多，但還是有點變化。在省一級，總督和巡撫已經確定為最高長官。比起明朝，其臨時性大大減少，隻是少數省份還有管兩省的總督與管一省的巡撫同城的現象。比如管轄兩湖的湖廣總督跟湖北巡撫同駐武昌，兩廣總督和廣東巡撫同駐廣州。在清朝中前期，共設8個總督，計有直隸總督，轄直隸一省，由於地處核心，地位最尊；兩江總督，轄江蘇、安徽、江西3省；湖廣總督，轄湖南、湖北2省；閩浙總督，轄浙江、福建2省；陝甘總督，前期又稱山陝總督，轄陝西、甘肅2省；四川總督，轄四川一省；兩廣總督，轄廣東、廣西2省；雲貴總督，轄雲南、貴州2省。1907年，東北設置奉天、吉林、黑龍江三省，增設東三省總督。除了作為地方大員的總督之外，清朝還有負責漕運的漕運總督和負責北方河道修浚的河道總督，漕督和河督品級要略低，與巡撫相同。

    督撫之外，其餘的省級官員、布政使和按察使跟明代相同，隻有學政一職，需要解釋。清初，基本上承襲明製，在各省設學道，隻有少數特別的省份設學院。雍正初年，各省學官一律改為提督學政，簡稱學政。學政負責一省的學校事務，考察各級學校、教師、生員，主持生員的歲考和科舉預備考試，工作並不繁重，似乎權力也不大。但清朝的學政，例由翰林出任，具有欽差的性質，而且主持的是清要的學務，所以在一省之中，地位僅僅次於督撫。盡管學政的官階可能僅僅是七品的一般翰林，但上任時，督撫須率領地方官員全體出迎，學政在禮製上與督撫平起平坐。在某種意義上，學政負有監督地方大員的職責。

    省之下，清朝繼承了明代分巡道的製度，並進一步將道變成實體的行政機構，建有衙署，管轄府、縣。府這一級架構，基本與明代相同，與府同級的還有直隸州和直隸廳，但兩者多不轄縣，府以下則是縣、州和廳，以縣為主。

    縣是行政的基本單元。縣官對於民眾來說，是體現皇權的“父母官”。縣政權的運作，代表了王朝政府的基本政治模式。清代的縣級政府，除了知縣這種正印官外，製度規定的雜佐官員，如縣承、主簿之類，大多不配置，即使配置，也有職無權。雜佐官中，隻有典史這種衙役的頭，才負有實責。也就是說，清代實行的實際上是地方長官單一負責製。

    由於明清以來，地方官尤其是縣級正印官，往往是科舉出身，在做官之前基本沒有行政經驗，所以，在從政以後，往往得聘用幕友為其出謀劃策。這種幕友又被稱為“師爺”，由於師爺多為紹興人，所以，又稱“紹興師爺”。師爺是官員以“家庭教師”的名義，自己用私款聘用的，等於是官員家的“西席”。所以，跟官員具有相等的地位，性質雖屬於雇員，地位卻相當尊顯。師爺一般是士人求仕不成，轉而專攻一門實用的行政技術成為專家的人。他們或者精於司法斷案，或者精通錢糧出納，或者擅長官方文書的寫作，因而成為官員的刑名師爺、錢穀師爺和文案。這些人精通行政業務，而且自成網絡，遍布大小衙門，如果地方官不依靠他們，實際上寸步難行。他們為地方官在征糧征稅和處理訴訟案件這兩大日常事務中提供谘詢，處理來往公文，協調衙門內各個機構間的關係。即使在審理訴訟案件的時候未能及時提供意見，他們也能於事後予以補救，至少可以做到將相關的文件處理得中規中矩，能應付上級的檢查。

    徐珂的《清稗類鈔》裏是這樣講師爺的：紹興師爺，紀曉嵐稱之四救先生是也。非必有兼人之才，過人之識，不過上自督撫，下至州縣，凡官署皆有此席，而彼此各通聲氣，招呼便利，遂能盤踞把持，玩弄本官於股掌之上。其辦事也，除抄襲師傅秘本及等因奉此而外，類事皆事理不通。官之所以必用之者，實以其能與上級衙門通聲氣焉。至紹興師爺之稱，可詳言之。蓋仆從之於官稱老爺，於幕友稱師爺，刑名、錢穀二席，均得此稱，冠以紹興二字者，則以操此業者之類皆紹興人也。

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