第七節 隋唐的地方政府體製(1/3)

    1．從州縣二級架構到道、州、縣三級架構

    南北朝時期州、郡、縣的三級地方行政架構混亂不堪，作為第一級行政架構的州，已經不複有原來的規模，而作為二級架構的郡也已經名存實亡。北周雖然還是州、郡、縣三級，但隻有州和縣地方官到任理事，而郡這一級隻拿幹薪不管事，實際上等於是兩級架構。於是，隋朝統一後，將原來的州、郡、縣三級製改為州（有時也稱郡）、縣兩級製。隋朝有州190餘，而唐則有州和府360個，州比秦漢時的郡還小得多，州一級的地方官權力小多了。割據反叛的可能性徹底消滅了，權力和地位也大大降低（秦漢時二千石位比九卿，入朝則卿相），地方做事的能力也降低了。唐朝貞觀初年，唐太宗將天下州縣按山川形勢，分為十道。不過，在開始的時候，道隻是作為一種地理區劃，並沒有行政意義。有時，朝廷派出巡察使臣，也不嚴格按道來派發。盛唐時節，鑒於州縣官吏貪汙腐敗現象日多，於是在原來十道的基礎上增為十五道，每道派監察性質的采訪使一員，負責地方監察。由於常駐地方的監察官的權力，從來都有膨脹趨向，所以，到了這個時候，道已經基本構成了一級行政架構的雛形。

    唐朝邊境各州，凡總轄軍民兩政的為都督刺史。唐睿宗時，為強化邊防的需要，開始出現邊地節度使的名目。開元中，朝廷在邊境設置安西、北庭、河西、朔方、河東、範陽、平盧、隴右、劍南九個節度使，大多由邊將（都督刺史）升任，總管一方（數州）的軍、政、人、財以及監察全權。“安史之亂”後，全國各地的道，均設節度使，掌握一道的全權。這樣，道就成了淩駕於州之上的一級行政實體，人稱“藩鎮”。唐朝的行政架構，又從二級變成了三級。

    2．地方政府機構

    （1）道。

    道這一級，實際上並不是法定的行政架構，而是在政治運作過程中形成的帶有軍事色彩的一級地方政府。所以，這級政府按規定沒有正式的政府編製，節度使名義上也屬於中央派遣來節製州縣的“使節”。在藩鎮盛時，各道凡有軍事割據性質的，一般稱節度使，其餘的設觀察使。這些坐鎮一方的諸侯，都有中央官的名義，最高的是“同平章事”，與宰相相等，次一等的有“檢校三公”、“檢校尚書仆射”、“檢校禦史大夫”、“檢校六部尚書”等等。當然，隨著藩鎮割據的愈演愈烈，所有中央官的頭銜都變成了榮譽銜，而且愈加愈高。那些父死子繼的藩鎮，當政權交替時，必然要求中央政府重新將這些頭銜再行頒給繼承者，否則就會公開叛亂否認中央政府的宗主權。當然，在一般情況下，為了息事寧人，中央政府都會將這些頭銜給這些割據者，作為羈縻的一種手段，維持上下的平安。而割據者由於自身生存合法性的理由（擔心其他割據者的覬覦，來自下麵的騷動等等），也需要來自中央政府的認可，而這些頭銜就意味著中央的承認，所以必須爭取到手。

    節度使一般要在所轄州中，選擇一個富足堅固的州城作為駐節地。在城裏修建一座牙城（古代軍將都有自己的旗幟，人稱“大牙”，旗下的部曲，人稱牙兵。武將駐節地，建有牙城，後人化“牙”為衙），作為自己的辦公地和住所。由於節度使一般都是武人，所以麾下必然有一批將領，比如兵馬使、先鋒使之類。其中，擔任節度使親衛的頭領，為牙內指揮使，一般由節度使的子弟擔任，地位最為重要。凡割據性質的節度使，都必然招募最強壯最有武藝和與自己具有地緣、親緣關係的人擔任牙兵，而牙兵不僅擔負保衛節度使的使命，而且更重要的是威懾所部其他部隊，使之不敢反叛。所以，各道衙門，武人往往處於優先地位，而牙兵牙將則是節度使衙門內最有權勢的一個群體。然而，牙兵的這種優越地位，時間一長，使得他們逐漸趨於驕橫。割據的藩鎮往往不聽朝廷號令，維係部眾又隻憑武力，上下彼此缺乏起碼的道德聯係，牙兵與節度使之間也是如此。節度使對牙兵必須假以辭色，厚加供給，稍有差池，則怨聲四起。節度使為了保住地位，不得不盡量對牙兵姑息，最後釀成驕兵，動輒殺掉鎮帥，另擇他人。

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