6.1 日本金融監管體製曆史沿革
6.1.1 從自由放任到金融管製——二戰前日本金融監管的發展
1868年明治維新之後，日本開始建立現代銀行體係。早在1862年在日本政府的支持下成立了8家匯兌公司，這些匯兌公司既有商業銀行的經營性質，又有發行銀行券的特權，但由於當時政局不穩，民眾不信任政府發行的紙幣，匯兌公司最終除一家改製為後來的“國立銀行”外全部以停業而告終。1872年日本模仿美國的國民銀行製度製定了《國立銀行條例》，開始建立國立銀行，即在資本金的支付和銀行券的發行上遵從《國立銀行條例》的銀行。1876年修訂了《國立銀行條例》，銀行券成為不可兌換貨幣。1882年通過《日本銀行條例》，根據此條例成立了政府出資占50%的股份製銀行——日本銀行，隨後修改《國立銀行條例》，規定國立銀行經營滿20年後改為私立銀行，以便將貨幣發行權集中到日本銀行手中。不過日本銀行並未承擔金融監管功能，根據1890年出台的《銀行條例》，對普通銀行的監管機構主要是大藏省，日本銀行本身也要接受大藏省派遣的監理官對其業務進行監督，日本以政府為主導的集中金融監管體製形成於此一時期。
實際上，在30年代以前，日本的資本市場(特別是股票市場)與銀行業在企業融資中占有同等重要的地位，政府對銀行實行的是自由放任政策(自由銀行製度)。143
1927年(昭和2年)，在全球經濟金融危機的大背景下，日本發生了大規模的存款擠兌和銀行破產風潮，一年之內共有45家銀行破產，這一事件在日本金融史上稱為“昭和銀行危機”。雖然銀行危機的直接原因是1923年關東大地震
後發行的“震災票據”得不到妥善處理而導致存款擠兌和銀行破產，根本性原因是政府長期以來對銀行業的自由放任政策。由於1890年的《銀行條例》沒有最低資本金和貸款風險控製方麵的規定，此時銀行業的特征是數量多、規模小。
與美國政府在30年代的銀行危機後建立以存款保險製度為核心的銀行監管和金融安全網不同，日本政府采取的危機處理對策是銀行業的集中。1928年開始實施的銀行法要求普通銀行的資本金達到100萬日元，資本金不足的銀行隻能通過與其他銀行的合並方式增加資本金，自我增資不予以承認。大藏省提出了“一縣一行”的銀行合並目標，由於有些銀行不願失去獨立的經營權力，當時的合並並不順利，直到進入戰時金融管製後才真正實現了“一縣一行”的目標，這些銀行就是二戰後的地方銀行。同時，國民儲蓄不斷向屬於財閥係統的大銀行集中，這些大銀行就是戰後的都市銀行，作為戰後日本銀行體係主體的都市銀行和地方銀行就是在這樣的背景下形成的。
1931年發動侵略我國的滿洲事變後，日本進入了戰時金融管製時期。金融管製的核心是控製資金分配，以保證軍需企業的優先資金供應。1944年開始實行“軍需企業指定金融機關製度”，根據這一製度，各軍需企業與銀行“配對”，銀行不僅保證“配對”軍需企業的資金供應，還積極參與“配對”軍需企業經營管理和財務監督。舊財閥體係解散後，形成了以都市銀行為中心的金融係列企業，戰時“配對”體製下企業與銀行之間的密切關係保存了下來，戰時軍需企業的指定銀行大多成了戰後這些大企業的主銀行，這就是戰後日本主銀行製度的形成背景。
戰時金融管製嚴重地限製了資本市場的發展，政府完全控製了公司債券的發行，而“公司利潤分紅及資金融通令”(1939年)對股票分紅和股東權限的規定嚴重限製了股票市場的發展。
6.1.2 二戰後的日本金融監管體製
由於戰時金融管製嚴重限製了資本市場的發展，二戰後，盡管在經濟民主化改革過程中，美國曾試圖將其金融製度移植到日本，但並未成功，戰前日本原有金融製度的一些方麵以及戰後經濟複興時期的一些特別舉措都沿襲了下來。戰後日本整個金融體係的特點是以銀行間接融資為主，這一金融體係與政府主導型的經濟發展模式相匹配，政府能夠以商業銀行為中介對經濟進行幹預，
144 Thomas Adams & Iwao Hoshii ， A financial History of the new Japan， p25， kodansha International Ltd， Tokyo
145 許多奇：《從分業到混業——日本金融業的法律轉變及其借鑒》，載於《法學評論》，2003年第4期
146 陳國進：《日本金融製度變遷的路徑依賴和適應效率》，載於《金融研究》 2001年12期
集中金融資源支持政府希望發展的產業。所以戰敗後的經濟重建隻能依靠銀行體係，通過以銀行為中心的金融製度實現經濟的增長，日本政府對銀行業的保護至少包括兩個方麵，一是通過銀行業和證券業的分業經營、控製發放新的銀行執照嚴格控製新的競爭者進入銀行市場，二是通過利率管製(低利率政策)限製銀行與銀行之間的價格競爭，限製銀行的自主定價權，保障企業能夠獲得低成本的資金。
日本的金融監管在二戰以前並沒有區分商業銀行和投資銀行144，二戰以後日本的分業經營管製雖然是借鑒了英美等國的製度，但是其對金融業務的範圍劃分更細，對金融機構活動的限製也更嚴格，如1948年出台的《證券交易法》不僅將銀行業與證券業嚴格分離，禁止銀行從事國債、地方政府債券以外的證券業務，而且在間接金融內部，還要將以存款為主要資金來源的普通銀行、合作銀行、金融金庫和信用合作社等金融機構同以發行債券或貸款信托為主要資金來源的長期信用銀行和信托銀行嚴格分離。1954年，大藏省將兼營信托業務的銀行分為以辦理信托業務為主的信托銀行和辦理銀行業務為主的普通銀行。145
實行利率管製的一個重要曆史背景是，當時國內的利率水平明顯高於國際上的利率水平，如何通過降低利率來降低企業的借款成本，增強企業的國際競爭力成為當時重要的金融政策課題。戰敗後的日本不可能在短期內大幅度提高國內儲蓄，嚴格的外匯管製又限製了外國資本的流入。因此，要降低利率，隻能采取利率管製方式。
利率管製包括存款和貸款利率管製兩個方麵，由於當時的日本國民除了銀行存款之外沒有其他的金融資產可供選擇，政府對存款利率的管製是非常有效的。146
一年期以上的貸款利率沒有法律上的限製，一年期以內的短期貸款利率雖然受到管製，銀行可以通過低利率的企業存款等辦法調整實際的貸款利率，因此對貸款利率的管製並不如存款利率管製有效，這意味著低利率政策為銀行創造了獲得壟斷利潤的機會。吸收的存款越多，獲得的利潤也就越多，由於嚴格
147 該法第65條為核心條款，該條規定任何銀行不得從事證券業務
148 1991年，由於日本證券市場發生了“證券舞弊事件”，為了充實對證券交易的監督體製，1992年在大藏省設立證券交易監督委員會，作為大藏省內部分管有關證券交易以及金融期貨交易的監督機構。
禁止贈送禮品等隱性價格競爭，要擴大存款唯一的途徑是擴大營業網點。
證券業監管方麵，日本於1947年製定的《證券交易法》規定證券公司的準入采取許可製；1948年在美國占領軍指導下製定了新的《證券交易法》147，移植了美國的證券業準入登記製，即符合一定條件的機構，經監管機構登記後就可開業。登記製實施後，日本證券公司數量猛增，1949年證券公司數達到1127家，由於魚龍混雜，在發生證券危機的1965年則銳減至425家。證券公司數量的急劇擴張和收縮直接影響了證券市場的穩定有序發展，並且也造成違規行為的增多，不利於保護投資者利益，因此1965年修訂後的《證券交易法》將登記製重新改為許可製，許可證由大藏省發放。1948年日本還曾經模仿美國建立了“證券交易委員會”，該委員會在組織上隸屬於大藏省，但擁有獨立的監管權限，被稱為大藏省的外局。但是隨著日本占領期的結束，該委員會被解散，人員歸並入大藏省理財局。1964年，鑒於證券市場的較快發展，將理財局所屬的證券科升格為證券局，負責證券公司和證券市場交易的檢查和監督。1975年日本政府開始大規模發行國債，這樣，大藏省既是國債發行人，又是證券市場監管者，其監管公正性問題受到越來越多的質疑。1992年，根據再次修改後的《證券交易法》，再次設立獨立於政府的“證券交易監督委員會”，以實現監管的獨立和公正。這個委員會被稱為日本版的SEC，但是，該委員會的委員長、委員的任命仍然由大藏省控製，此外，該委員會不能直接處分違規行為，監管權限十分有限，證券業監管的剩餘權力完全集中在大藏省，大藏省是日本證券市場監管的核心機構。在大藏省內部，除了前文提到的證券局外，還有兩個機構行使監管的具體職能：一是1992年成立的證券交易監督委員會148，負責監督證券公司等機構的證券交易是否違法違規；二是金融監察部，負責從財務健全和風險防範角度對金融機構進行監察。
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