5.1 德國不完備法律條件下金融監管的發展變遷

    本文前麵兩章分別研究的是英國和美國的做法，英國美國都屬於典型的普通法法係，下麵的兩章作者將要研究德國和日本的做法，而這兩個國家都屬於典型的大陸法法係，即民法法係。每一法律體係都在不同的機構之間分配立法權和執法權，在民主製度下，最普遍的立法機構是立法者和法庭，而最重要的執法機構是法庭。這些機構可認為是在行使原始立法權和執法權。如果法律不完備，僅分配原始立法權和執法權是不夠的。這使每一個法律體係都麵臨著同樣的挑戰，即如何使得各種法律的相對完備性最大化，以及如何對剩餘立法權進行相應的分配。民法係與普通法係分配剩餘立法權和執法權的方式截然不同。在普通法係中，法官不僅擁有大量的剩餘立法權，而且還擁有原始立法權，即發展新的法律原則的權力。但在民法體係中，法官被認為隻能解釋而非創設法律129.德國是一個典型民法法係的國家，並且金融業是一個混業經營的國家。在發展初期，德國的各類銀行，均有特定的重點業務領域，隻是隨著時間的推移，在發展過程中，各類銀行之間相互競爭，業務範圍逐漸交叉，才發展成目前的綜合經營局麵。其中，綜合銀行對社會大眾的服務供給，又通過一係列的專業性銀行和特殊信貸機構加以補充。

    5.1.1 德國現代銀行業和金融監管的起源

    德國現代銀行製度的發展，始於19世紀中葉。1853年，科隆亞巴拉漢？ 歐朋海姆金融公司和古斯塔夫？馮？麥威森在達姆斯達特成立了工商銀行，並與1852 年在巴黎成立的動產信貸銀行共同組成了一個現代股份製銀行，並由此產

    130 陳柳欽：《美國和德國金融製度變遷分析及其思考》，載於《經濟研究參考》，2005年75期

    131 趙霜茁主編：《現代金融監管》，59頁，對外經濟貿易大學出版社，2004

    132 宋瑋：《德國銀行監管模式研究》，《成人高教學刊》，2002年第4期。

    133 韓軍：《聯邦德國的銀行監管體製》，《德國研究》，1998年第3期。

    。《銀行法》規定聯邦監管局的主要任務是采取法律賦予的手段，防止和消除金融機構可能出現的隱患和不良弊端：一是金融機構的資產安全受到威脅，二是正常的銀行業務和金融服務製度受到破壞，三是為國民經濟運行帶來巨大的負麵影響。此規定的目的是要保證聯邦監管當局行使執法權保證銀行的正常支付能力，維持銀行係統的正常運行，防範銀行機構債權人可能遭受的損失，減少和消除銀行業的不良運作對國民經濟的危害生了一家集公司籌建、有價證券發行和一般銀行業務於一體的綜合銀行。19 世紀中葉也是合作銀行和儲蓄銀行產生和發展的重要階段。僅在1840 年到1860 年期間，就有800 多家儲蓄銀行產生。130此外，19 世紀60 年代，也產生了抵押銀行。最早是1862 分別於法蘭克福和梅林根成立的兩家私營抵押銀行。在以後的幾十年裏，德國銀行業也一直是按照上述四種模式發展的，並成為德國經濟發展的主要支柱：股份製銀行和個體私營銀行主要服務於工業經濟領域，合作銀行和儲蓄銀行主要服務於中小型加工業企業和商業企業以及農業領域，抵押銀行主要服務於作為工業中心的城市建設。德國對金融業實施監管的思想最初源於1874年起草的帝國銀行法。德國政府部門最早對於銀行的監管也是始於19世紀對具有發行紙幣特權的私人銀行的監管，隨後也開始了對公法銀行的監管。由於當時銀行業對於整個經濟生活的影響有限，政府部門的監管既不規範也不十分嚴格。盡管有“財政學之父”之稱的瓦格納在1901年倡導中央政府設置“帝國金融監管局”，以便於監管商業銀行、儲蓄銀行、信用合作社的業務活動，但此建議沒有被采納。131隨著信用經濟的發展，銀行在貨幣政策中的傳導作用在不斷地增強，銀行對於金融穩定的作用日趨明顯。銀行危機的產生是銀行監管製度化和規範化的直接原因，30年代的經濟大危機使德國的銀行業也備受衝擊，危機促使人們重新審視對銀行實施全麵監管的必要性。1934年帝國銀行法開始生效。這部法律在製定後曾做過多次修改，它對金融監管的各個方麵均做出了詳細的規定，是德國對金融業進行監管的重要法律依據132133.

    然而，隨著國家的納粹化深入，1937年，政府廢除了有關帝國銀行獨立性的條款，將帝國銀行淪為政府的附庸。1939年，帝國銀行委員會也被解散，《帝

    134 趙霜茁主編：《現代金融監管》，59頁，對外經濟貿易大學出版社，2004

    135 郭傑：《德國的金融監管與立法》，《新疆金融》，1998年第10期。

    國銀行法》更名為《信用製度法》。第二次世界大戰期間，金融監管部門的職權幾經變異，到二戰末期，隨著德意誌帝國的覆滅，帝國銀行也於1944年9月被裁撤。134

    5.1.2 二戰後德國銀行業和監管的發展

    第二次世界大戰期間，德國銀行業遭到嚴重破壞。在戰後的西方占領區（美、英、法），被迫實施美國式的銀行製度。直到50 年代後期，西德地區的銀行業才得到逐步的恢複，繼續著混業經營的道路。而在原東德地區，情況就更為複雜。與西部“全能銀行製度”完全不同，原東德是按照原蘇聯模式來建設銀行體製的。原有的一切金融機構禁止開展銀行業務，各原民營金融機構被清理，重新成立的地方銀行和儲蓄銀行接受原有銀行的人、財、物，並成為新銀行的決定性構成要素。同時，也進行了針對以前大銀行的結構性調整，銀行製度也是實行中央集權製度，且須配合中央政權的計劃經濟政策。同時期的西德，在1961年頒布了《聯邦銀行法》，使德國有了標準統一的金融監管框架。之後，根據該法，德國成立了隸屬財政部的銀行監管局，負責對銀行業的監管135.兩德統一後，為了使原有東部的銀行體製能夠適應市場經濟原則的要求，德國聯邦銀行對東部銀行進行了改組。打破了東部銀行在業務上嚴格的分工格局，引入競爭機製，建立“全能銀行製度”（即混業經營製度）。由於德國工商業對金融資本的依賴和德國政府對銀行提供全麵金融服務的鼓勵和支持，德國銀行業迅速地從傳統的金融業務擴展到包括股票、債券、保險等各個領域，為工商業提供了廣闊的融資渠道。至此，德國金融製度經曆了從混業經營到被迫分業經營再到重新混業經營這一變遷過程。同時兩德統一之後，德國又是歐共體的成員國，根據《馬斯特裏赫特條約》，歐共體於1999年1月1日進入歐洲貨幣聯盟的第三個階段，即實現統一的貨幣——歐元、統一的歐洲中央銀行和統一的貨幣政策。從而成立了歐盟中央銀行，歐盟中央銀行的前身是歐洲貨幣基金組織，由歐盟15個成員國中央銀行共同組成，德國是其成員國之一。除英國、丹麥、瑞典3個國家外，其餘12個成員國又構成歐元體係。其核心任務是製訂和執行歐盟區的貨幣政策、保證歐盟區支付清算體係的正常運轉、發行歐元現鈔、

    管理歐盟區存款準備金，並通過理事會及其下設的13個專業委員會來完成實施。其不受各國政府製約，自主決定采取貨幣政策和手段，在機構、職能、財政等方麵具有獨立性。資本金50億歐元，股東是各國中央銀行（按各國國民生產總值占比，德國是最大股東，占24.4%），總部設在法蘭克福。為了執行歐盟中央銀行的貨幣政策以及執行監管的職能，德國需要聯邦銀行，聯邦銀行是德國的中央銀行，也是歐洲中央銀行體係的組成部分，遵循歐洲中央銀行的指示和方針，落實歐洲中央銀行製定的有關貨幣政策，協助歐洲中央銀行完成德國的事務，總部在法蘭克福，全國下設9個分支機構，130個業務代表處。《聯邦銀行法》第3條明確規定了其主要任務：一是保持貨幣穩定，二是管理存款準備金，三是保證支付往來暢通，四是保持支付清算的穩定。《聯邦銀行法》第3條第12款明確了聯邦銀行的獨立性，聯邦銀行行使職責中不受聯邦政府的指令約束，業務不受任何機構監督。同時，聯邦銀行在維護、保障中央銀行體係核心任務的前提下，盡可能支持聯邦政府執行其經濟政策。德國在《銀行法》實施之前，並沒有專門的金融監管機構，中央銀行集貨幣政策製定、執行職能與金融監管職能於一身。2002年5月1日，德國在銀行監管局的基礎上設立了金融監管局，將保險業的監管也統一到金融監管局之下。盡管從形式上看，德國的監管體製似乎是一元化的，但從其《銀行法》來看，金融監管局與中央銀行存在緊密的合作。盡管金融監管局是獨立的監管機構，負責向金融機構發布行政法規，但事先應與中央銀行協商。協商的程度主要取決於這些行政法規與中央銀行貨幣政策職能的關聯度。在某些領域，如有關金融機構的資本金與流動性規定，必須與中央銀行達成一致；又如有關金融機構的資本金與流動性規定，也必須與中央銀行達成一致。在其他領域，則僅僅需要事先向中央銀行谘詢。中央銀行分支機構承擔對金融機構的常規監管職責，金融監管局在各地不設任何形式的下屬機構，地區的日常金融監管事務由中央銀行的分支機構代為承擔，以節約監督成本。同時在信息了解方麵，根據德國的法律，中央銀行是唯一擁有對金融機構行使統計權力的機構，金融監管局不再單獨向金融機構征集任何形式的統計信息，其行使監管職能所必需的信息，由中央銀行提供。中央銀行除了向金融機構征集統計信息外，還必須對這些信息，尤其是涉及金融機構資本金與流動性方麵的信息，進行必要的分析，並將這些分析結果一並向金融監管局提供。

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