金融監管是指一國金融監管當局以法律法規為依據，對金融業的經營以及金融市場進行監督管理的行為，是政府幹預宏觀經濟的一種方式。美國聯邦儲備委員會對於金融監管的定義是，“金融監管指國家根據有關法律，授權有關部門製定和頒布有關金融業組織機構和業務活動的特殊規定或條例。這些法律和規定的目的，在於使金融業務活動納入正軌，建立一個安全且健全的金融體係，公正有效地為金融客戶提供服務。”44 本質上講，金融監管是一種製度安排，是政府或作為其代理機構的監管當局基於金融市場自然壟斷特征、信息不對稱、公共產品特性、危機傳染性等原因，對金融機構、金融市場、金融業務進行的限製、管理和監督以及相應製度的總和，包括對金融機構市場準入、業務範圍、市場退出等方麵的限製性規定，對金融機構內部組織結構、風險管理和控製等方麵的合規性、達標性的要求，以及一係列相關的立法和執法體係過程。
2.1 金融監管理論的產生與發展脈絡
金融監管理論的產生和發展既受到當時主流經濟學思想和理論的影響，也與當時金融領域的實踐活動和監管理念密切相關。金融監管理論發展經曆了四個階段。45
2.1.1 20世紀30年代以前
真正意義上的金融監管，是與中央銀行製度的產生和發展直接相聯係的。中央銀行製度的普遍確立是現代金融監管的起點，有關金融監管理論也由此初步形成。在古典經濟學看來，自由競爭的市場經濟無疑是完美的。在市場這隻“看不見的手”的引導之下，市場機製能自動調節供求，實現資源配製的帕累
46 亞當·斯密：《國民財富的性質和原因研究》（下卷），252頁，商務印書館，1972
47 這是亨利？桑頓在著名的金塊論戰中提出的理論。所謂金塊論戰，是對１７９７至１８２１年英格蘭銀行券停止兌換黃金之時發生的關於貨幣理論和貨幣政策的一係列爭論的一個慣用的稱謂。這場爭論中的主角分屬兩大陣營──金塊論者支持可兌換性、批評英格蘭銀行脫離金本位製；而反金塊論者意見則相反。金塊主義者中的一些代表人物，如桑頓、李嘉圖等都把貨幣對外貶值的原因歸於紙幣發行過度。而熊彼特也因此高度評價桑頓在貨幣理論發展史上的地位，稱他寫作了“中央銀行的大憲章(Magna Carta)”
48 陳學彬、鄒平座：《金融監管學》，導論，北京，高等教育出版社，2003
托最優效率，經濟運行形成一種理想的“自然秩序”，不需要政府進行幹預，政府的職能僅限於守夜人的角色46.根據亞當·斯密的“真實票據”理論，隻要銀行主要投資於體現實際生產的短期商業票據，就不會引發通貨膨脹或者通貨緊縮，“看不見的手”仍然能夠發揮作用，並不需要中央銀行專門來管理貨幣。
但是英國貨幣理論家亨利？桑頓（1762－1815）認為，47真實票據的不斷貼現過程，將會導致信用鏈條的延長和信用規模的成倍擴張，故而真實票據原則並不能保證銀行有足夠的流動性或者貨幣供給彈性，從而避免銀行遭到擠提以及引發通貨膨脹或者緊縮。因此，以真實票據原則發行銀行券存在發行過度的危險，應該受到集中的監管。這可以說是較早的金融監管理論觀點。在隨後的半個多世紀中，桑頓關於金融監管的初期思想受到實踐的支持，統一貨幣發行的中央銀行紛紛建立。作為貨幣管理者，中央銀行逐漸開始承擔起信用“保險”的責任，作為眾多金融機構的最後貸款人，為其提供必要的資金支持和信用保證，其目的在於防止因公眾擠提而造成的銀行連鎖倒閉和整個經濟活動的劇烈波動。這樣，中央銀行就從統一貨幣發行和提供彈性貨幣供給為特征的貨幣管理職能，又要進一步對金融機構的經營行為進行檢查。這種對經營行為的檢查活動一直發展到現代央行對所有金融機構，主要是商業銀行進行的各種現場檢查和非現場檢查，基於這些檢查所產生的一些初步理論，就是金融監管理論的胚胎。48
真正意義上的金融監管是在20世紀30年代大危機後。當時美國在大危機爆發以後不久，便通過國會立法賦予央行（以及後來設立的證券監督機構）以真正的監管職能，並由此開始了對金融體係進行行政監管和法律監督。20世紀30年代的大危機最終扭轉了金融監管理論關注的方向和重點。
2.1.2 20世紀30年代——70年代：安全優先的監管理論
在30年代大危機之後，立足於市場不完全、主張國家幹預政策和重視財政政策的凱恩斯主義取得了經濟學上的主流地位，這也是當時金融監管理論快速發展的曆史背景。這一時期，金融監管理論主要以維護金融體係安全、彌補金融市場的不完全性為研究的出發點和主要內容。主張政府幹預、彌補市場缺陷的宏觀政策理論和市場失靈理論以及信息經濟學的發展進一步推動了強化金融監管的理論主張。這一段時期的金融監管理論研究成果認為，自由的銀行製度和全能的金融機構具有較強的脆弱性和不穩定性，認為銀行過度參與投資銀行業務，並最終引發連鎖倒閉是經濟危機的導火線。這一時期金融監管理論主要是順應了凱恩斯主義經濟學對“看不見的手”的自動調節機製的懷疑，為20世紀30年代開始的嚴格而廣泛的政府金融監管提供了有力的注解，並成為第二次世紀大戰後西方主要發達國家對金融領域進一步加強管製的主要論據。在凱恩斯主義宏觀經濟理論的影響下，傳統上中央銀行的貨幣管理職能已經轉化為製定和執行貨幣政策並服務於宏觀經濟政策目標，金融監管更加傾向於政府的直接管製，並放棄自由銀行製度。從法律法規和監管重點上，對金融機構的具體經營範圍和方式進行規範和幹預逐漸成為這一時期金融監管的主要內容。
2.1.3 20世紀70年代——80年代末：金融自由化，效率優先的監管理論
20世紀70年代，困擾發達國家長達十年之久的“滯脹”宣告了凱恩斯主義宏觀經濟政策的破產，在金融監管理論方麵，金融自由化理論逐漸發展起來並在學術理論界和實際金融部門不斷擴大其影響。以新古典宏觀經濟學和貨幣主義、供給學派為代表的自由主義理論和思想開始複興。在金融監管理論方麵，金融自由化理論逐步發展起來並在學術理論界和實際金融部門不斷擴大其影響。金融自由化理論主要從兩個方麵對20世紀30年代以後的金融監管理論提出了挑戰。一方麵，金融自由化理論認為，政府實施的嚴格而廣泛的金融監管使得金融機構和金融體係的效率下降，壓製了金融業的發展，從而最終導致了金融監管的效果與促進經濟發展的目標不相符；另一方麵，金融監管作為政府行為，其實際效果也受到政府在解決金融市場不完全性問題上的能力限製，市場機製中存在信息不完備和不對稱現象，在政府金融監管過程中同樣會遇到，而且程度可能更嚴重，即政府也會失靈。這就出現了一個對規製者的規製問題，即“建立一個對作為法定壟斷者的規製者的濫用權力加以限製、監視其是否按
49 G·J施蒂格勒：《產業組織和政府管製》，中文版，61頁，上海三聯出版社，1996
50 約束論的核心要點是，給定宏觀經濟環境穩定，通貨膨脹率較低且可預測等前提條件，由存款監管、市場準入限製等組成的一整套金融約束政策有助於促進經濟增長，其中政府把實際利率控製在競爭條件以下，但仍是正的。該理論認為：金融市場失靈，本質上是信息失靈，必須由政府供給有正式約束力的權威製度來保證市場機製的充分發揮。其政策主張是：控製存款利率、限製銀行業競爭、限製資產替代、貸款利率控製等。參見托馬斯·赫爾曼，凱文·穆爾多克，約瑟夫·斯蒂格利茨：《金融約束：一個新的分析框架》，載於青木昌彥，金瀅基，奧野-藤原正寬主編，《政府在東亞經濟發展中的作用：比較製度分析》，中國經濟出版社，1998
“金融壓製”和“金融深化”理論是金融自由化理論的主要組成部分，其核心主張是放鬆對金融機構的過渡嚴格管製，特別是解除對金融機構在利率水平、業務範圍和經營地域選擇等方麵的種種限製，恢複金融業的競爭，以提高金融業的活力和效率。20世紀30-70年代日益廣泛而深入的金融監管，特別是那些直接的價格管製和對其具體經營行為的行政管製，嚴重束縛了金融機構自主經營和自我發展，而在存款保險製度已經充分發揮其穩定作用、銀行擠提現象已經大為減少的情況下，金融機構的效率、效益要求就日益凸現出來，並且超越了安全性目標的重要性，要求政府金融監管機構做出適合於效率的製度變革。 照經濟福利最大化規範行為體係，是必要的”。49
2.1.4 20世紀90年代以來：安全與效率並重的金融監管理論
在20世紀80年代後半期和90年代初，金融自由化達到了高潮，很多國家紛紛放鬆了對金融市場、金融商品價格等方麵的管製，一個全球化、開放式的統一金融市場初現雛形。然而從20世紀90年代開始，一係列區域性金融危機相繼爆發，迫使人們又重新開始關注金融體係的安全性及其係統性風險，金融危機的傳染與反傳染一度成為金融監管理論的研究重點。在97年亞洲金融危機以前，麵對各國金融開放的熱潮，斯蒂格利茨以及青木昌彥等就曾經提出過金融約束論，50成為金融監管理論進一步發展的標誌性文獻。
20世紀90年代的金融危機浪潮推動了監管理論逐步轉向如何協調安全穩定與效率的關係問題。與以前的金融監管理論有較大不同的是，現在的金融監管理論除了繼續以市場的不完全性為出發點研究金融監管問題之外，也開始越來越注重金融業自身獨特性對金融監管的要求和影響。
51 亞當斯密：《國民財富的性質和原因研究》（下卷），27頁，商務印書館，1972年
52 [美] G。J。斯蒂格勒：《經濟學家和說教者》，187頁，上海三聯書店，1990年
53 [英]E·惠特克著：《經濟思想流派》，徐宗士譯，23頁，上海人民出版社，1974年
2.2 金融監管的經濟學基礎
如前所述，在西方經濟理論發展史中，相當長的時期內，以亞當·斯密為代表的古典經濟學家反對政府對市場的幹預。他認為“看不見的手”將引導公眾去實現公共福利的最大化並使經濟的運行達到一種“自然秩序”的狀態，而“人為的愚蠢的法律”和政府對市場的“這種管製幾乎毫無例外地必定是無用的或有害的”51.新古典經濟學家遵從了惟價格機製與競爭機製的研究傳統，將古典學派經驗型的“自然秩序”發展成精致的“自然秩序”。在這個經濟秩序裏，政府無法找到發揮其特長的空間，經濟學家也有意或無意地忽略對政府創造與維護市場秩序相互關係的研究。正如喬治·斯蒂格勒所指出的那樣：“兩個多世紀以來，國家的經濟職能一直在吸引著經濟學家的注意，但卻沒有能激起他們的好奇心。”52
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