戊、唐代地方政府

    以上講的唐代中央政府，現在繼續講地方政府。唐代中央政府的組織似較漢代進步了，但以地方政府論，則唐似不如漢。唐代已漸漸進到中央集權的地步，逐漸內重而外輕。中央大臣，比較漢朝要更像樣些，但地方長官則較漢為差。中國曆史上的地方行政，最像樣的還該推漢代。唐代地方行政最低一級為縣，和漢代一樣。唐玄宗時，全國有一千五百七十三個縣，比漢代多出兩百多縣。縣級以上為“州”，唐之“州”與漢“郡”是平等的。州設刺史，在漢最先本為監察官，唐刺史則為地方高級行政首長。唐代有三百五十八州，較漢代郡數多兩倍餘。唐“縣”分上中下三等，六千戶以上為上縣，六千戶以下三千戶以上為中縣，三千戶以下為下縣。漢縣僅分兩級，萬戶以上為大縣，其長官稱令。萬戶以下為二級縣，其長官稱長。可見唐代的縣比漢縣為小。唐代的州也分上中下三級，十萬戶以上為上州，二萬戶以上為中州，二萬戶以下為下州。這較諸漢郡，相差更遠。漢郡戶口在百萬以上的並不少，即此可見唐代地方長官，其職權比重，較之漢代差遜甚遠。

    其次是地方長官之掾屬。在漢代由郡太守縣令長自行辟屬任用，唐代則任用之權集中於中央之吏部。州縣長官無權任用部屬，全由中央分發。任地方官者，因其本身地位低，不得不希望升遷，各懷五日京兆之心。政府亦隻得以升遷來獎勵地方官，於是把州縣多分級次，由下到中，由中到上，升了幾級，還如沒有升。不像漢代官階上下相隔不甚遠，升轉亦靈活。由縣令升郡太守，便是二千石，和中央就請地位相埒。漢製三年考績一次，三考始定黜陟，因階級少，升遷機會優越，故能各安於位，人事變動不大，而行政效率也因之提高。唐代則遷調雖速，下級的永遠沉淪在下級，輕易不會升遷到上級去。於是在官品中漸分清濁，影響行政實際效力極大。

    己、觀察使與節度使

    說到地方行政，便須附帶述及監察製度。漢代丞相為政府最高首領，副丞相即禦史大夫，主管監察。禦史大夫職權，不僅監察中央及地方政府，同時並監察及皇宮之內，這已在漢製中說到。唐代設禦史台，所謂三省六部一台，禦史台成為一獨立之機構，不屬於三省。換言之，監察權是脫離相權而獨立了。此即是唐代監察製度與漢代相異之點。唐中宗後，禦史台分左右禦史，左禦史監察朝廷中央政府，右禦史監察州縣地方政府，此即所謂“分巡”“分察”。監察中央的謂之“分察”，監察地方的謂之“分巡”。中央方麵最要者為監察尚書省內之六部，中書門下兩省不在監察之列。唐德宗時，尚書六部，吏禮兵工戶刑每兩部各設禦史監察一人，謂之分察。分巡則分全國為十道，派去監察之禦史，稱為監察使，後改巡察按察諸稱，最後稱為觀察使，意即觀察地方行政。在漢製，此事規定六條視察，大體範圍，不得越出於六條之外。在唐代，名義上仍是巡察使，觀察使，明明是中央官，派到各地區活動巡視觀察，實際上則常川停駐地方，成為地方更高一級之長官。地方行政權掌握在手，其地位自較原置地方官為高。姑設一淺譬，如今製，教育部派督學到某幾大學去視察，此督學之地位，自不比大學校長。彼之職務，僅在大學範圍內，就指定項目加以視察而止。但唐代則不然。猶如教育部分派督學在外，停駐下來，而所有該地區之各大學校長，卻都是受其指揮，他可以直接指揮各大學之內部行政，而各大學校長俯首聽命。這一製度，無異是降低了各大學校長之地位。故唐代監察使，論其本源，是一禦史官，而屬於監察之職者。但逐漸演變成了地方長官之最高一級。把府縣地方官壓抑在下麵。如是則地方行政，本來隻有二級，而後來卻變成三級。然其最高一級則名不正，言不順，遂形成一種中央集權，對地方行政，極有流弊。假使此項監察使巡視邊疆，在邊防重地停駐下來，中央要他對地方事務隨宜應付，臨時得以全權支配，這即成為節度使。節是當時一種全權印信，受有此全權印信者，便可全權調度，故稱節度使。節度使在其地域，可以指揮軍事，管理財政，甚至該地區用人大權，亦在節度使之掌握，於是便形成為“藩鎮”。而且唐代邊疆節度使逐漸擢用武人，於是形成一種軍人割據。本意在中央集權，而演變所極，卻成為尾大不掉。東漢末年之州牧，即已如此，而唐代有蹈其覆轍。安史之亂，即由此產生。而安史之亂後，此種割據局麵，更形強大，牢固不拔。其先是想中央集權，由中央派大吏到外麵去，剝奪地方官職權。而結果反而有中央派去的全權大吏在剝奪地方職權之後，回頭來反抗中央，最後終至把唐朝消滅了。這與後來清代的情形也相仿佛。清代地方最高長官本為布政使，就如現在的省主席。清代的總督巡撫，就名義論，應該如欽差大臣般，臨時掌管軍事的。但結果長期駐紮地方，其權力壓在布政使上麵，訓致中央集權，地方無權。而到後此輩巡撫總督，卻不受中央節製，中央也便解體了。這是中國政治史上內外政權分合一大條例。總之中國是一個廣土眾民的大國家，必需得統一，而實不宜於過分的中央集權。這在中國的政治課題上，是一道值得謹慎應付的大題目。現在專說唐代，似乎其中央行政比漢進步，而地方行政則不如漢。中央的監察官變成了地方行政官，這是一大缺點。而由軍隊首領來充地方行政首長，則更是大毛病。唐室之崩潰，也可說即崩潰在此一製度上。

    二、唐代考試製度

    甲、魏晉南北朝時代之九品中正製

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